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Fiche vérifiée

Comment les politiques climatiques peuvent-elles permettre de préserver l’environnement ?

Introduction

Amorce

Depuis 2014, on voit se multiplier dans le monde, les « Marches Pour le Climat ». Ce mouvement citoyen écologiste est né à Paris à l’occasion d’un sommet de l’ONU sur le climat. L’objectif de ces marches est d’interpeller les pouvoirs publics, les entreprises et les médias sur la nécessité d’une action en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique.

D’un point de vue institutionnel la préservation de l’environnement passe par la mise en place de politiques climatiques.

Définitions

La politique climatique désigne l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics afin de réduire le réchauffement climatique et les émissions de gaz à effet de serre, et de mettre en place un développement durable. La préservation de l’environnement est aujourd’hui une préoccupation publique, d’une partie de la société vis-à-vis de l’état du cadre naturel dans lequel elle évolue. L’ensemble des mesures mises en place au niveau individuel et global s’insèrent dans la recherche d’un développement durable. D’après le Rapport Brundtland de 1987, rédigé au nom de l’ONU, il s'agit d'un développement qui satisfait les besoins de chaque génération, à commencer par ceux des plus démunis, sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs. Le développement durable se veut économique efficace, socialement juste et écologiquement soutenable.

Problématique

Comment les mesures contraignantes et les mesures incitatives se combinent-elles pour faire face au réchauffement climatique ?

Annonce du plan

Nous analyserons dans ce devoir les trois outils principaux de la politique climatique : dans un premier temps, la réglementation, mesure contraignante, dans un second temps la taxation, mesure qui se veut incitative, et dans un troisième temps nous analyserons une mesure plus récente reposant sur les principes du marché et qui s’inscrit dans la libéralisation économique mondial : le marché des quotas d’émission.

I. La règlementation

a) Principes et avantages

La règlementation est un instrument de politique climatique visant à influencer l’attitude des agents économiques à travers l’instauration de normes interdisant ou plus généralement encadrant les comportements qui peuvent nuire à l’environnement. Le non-respect de ces normes peut être sanctionné par les pouvoirs publics. Les instruments réglementaires reposent sur la contrainte. Il s'agit ici d'interdire ou d'autoriser certains comportements au moyen de règles et des normes.

Ces instruments ne laissent aucun choix aux agents à qui ils sont imposés. En cas de non-respect, ces derniers subissent des sanctions administratives ou judiciaires.

La règlementation peut prendre plusieurs formes. Il peut s’agir de quotas à ne pas dépasser (en termes d’émission de gaz à effet de serre par exemple) ; de normes techniques à respecter (normes de procédé, normes de qualité, normes d’émission, normes de produit) ; ou d’interdiction d’utiliser certains produits toxiques (exemple : certains pesticides dans l’agriculture).

Le principal avantage de la règlementation en tant qu’outil de politique climatique est son efficacité. La règlementation est rapide et facile à mettre en place et est très adaptée au pollution importantes et irréversibles. On peut citer en exemple de règlementation appliquée à ce type de pollutions le protocole de Montréal qui interdit les lampes à incandescence.

b) Limites

À côté de cet avantage indéniable, la règlementation présente certaines limites.

Tout d’abord pour être appliquée et donc efficace, la mise en place d’un système contrôle est nécessaire ce qui peut s’avérer lourd et couteux.

La règlementation est difficile à faire accepter aux entreprises et sur le plan politique, certains lobbys puissant peuvent empêcher certaines normes d’être adoptées.

La règlementation génère pour beaucoup d’entreprises un coût économique indirect, en terme de perte de compétitivité. Par ailleurs la règlementation s’applique uniformément à toutes les unités productrices d’un pays quelle que soit leur taille, et leur processus de production. Certaines auront ainsi d’avantage d’efforts à fournir pour respecter la règlementation et seront plus pénalisées que d’autres.

Il est difficile voire impossible à l’heure actuelle d’harmoniser la règlementation au niveau international. Or cela complique les choses dans un monde caractérisé par un processus de production mondialisé, tous les pays n’imposant pas les mêmes normes : les entreprises d’un pays peuvent avoir à faire face à des entreprises concurrentes étrangères qui n’ont pas à appliquer les mêmes normes de production.

Enfin la règlementation mais est efficace quand acceptée et bien contrôlée, mais pas incitative : les agents ne sont pas incités à « faire mieux que la norme ».

II. La taxation

a) Principes et avantages

La taxation est un outil au moyen duquel les pouvoirs publics procèdent à un prélèvement obligatoire sur les activités économiques. Dans le cadre des politiques climatiques, les pouvoirs publics imposent une taxe, appelée taxe pigouvienne, aux agents économiques dont l’activité productive pollue.

Il s’agit d’appliquer le principe du « pollueur-payeur » afin de faire internaliser aux agents économiques leurs externalités négatives et de les inciter à modifier leurs comportements vers des méthodes moins polluantes. La mise en place d’une éco taxe augmente les coûts de production des entreprises polluantes ce qui doit selon la logique économique les conduire à transformer leurs modes de production.

Une taxe environnementale vise à inciter les agents économiques à réduire les atteintes à l’environnement en leur donnant un prix. Comme le marché ne donne pas de valeur monétaire aux biens environnementaux gratuits, les États, pour préserver ces biens, peuvent taxer leur usage. L'intérêt de la taxe est d'envoyer un signal-prix clair aux agents économiques. L'objectif est d'augmenter le prix des produits par le biais d'une taxe afin de révéler à l'acheteur le vrai coût de la production en intégrant les coûts externes.

La finalité de cette taxe est donc écologique mais également budgétaire : en augmentant les recettes publiques qui peuvent être réinvesties par l’État. La TIPP (Taxe Intérieure de consommation des Produits Pétroliers) est aujourd’hui une des principales sources du budget de l’État en France).

Contrairement à la réglementation, l’éco taxe laisse le choix à l’entreprise qui peut choisir de ne pas modifier son comportement et de payer la taxe ; ou bien de modifier ses modes de production dans une optique plus respectueuse de l’environnement ce qui entrainera des dépenses d’adaptation mais une réduction du montant de l’éco taxe à payer.

La taxation présente plusieurs avantages.

A court terme, la taxe pousse les pollueurs à réduire leurs émissions. A long terme, la taxe encourage le recours à de nouvelles technologies plus propres et favorise davantage le progrès technique. Les producteurs paient la taxe sur le montant total de leur pollution. En dépolluant, les entreprises vont chercher des technologies plus novatrices et moins polluantes pour réduire leur fardeau fiscal. L'incitation à réduire leur niveau de pollution sera d'autant plus forte que le coût de la taxe est élevé.

La taxe permet d'obtenir des recettes fiscales qui peuvent être utilisées à réparer des dommages environnementaux ou qui peuvent être affectées à réduire la pression fiscale sur d'autres facteurs comme le travail par exemple afin de stimuler l'emploi et la croissance. On parle de double dividende.

Enfin la liberté est laissée aux agents économiques pollueurs de faire leur propre arbitrage (polluer et payer ou polluer moins pour ne pas payer la taxe).

b) Limites

La principale limite de la taxation dans le cadre d’une politique climatique est la détermination du montant de la taxe. La taxe doit être suffisamment élevée pour inciter les entreprises à modifier leurs comportements, sans être excessive pour ne pas décourager la production.

Ensuite, il est difficile d’instaurer une taxe au niveau international (problèmes de l’harmonisation fiscale), ce qui limite son efficacité en rendant possible le contournement de la taxe via des fraudes ou des délocalisations. Or comme pour la règlementation, la taxe risque de nuire à la compétitivité des entreprises lorsqu’elle est adoptée dans un seul pays.

Sur le plan sociale, la taxe peut être source d’injustices : elle risque de peser d’avantage sur les ménages modestes dont les dépenses d’énergie représentent une part plus importante du budget, et peut les placer en difficultés s’ils ne disposent pas d’alternatives : par exemple pas de transports en commun dans leur région et hausse du prix de l’essence les empêchant de prendre la voiture).

Enfin, on observe de réelles résistances à la politique fiscale par les ménages et les entreprises, comme l’illustre le mouvement des « bonnets rouges » apparu en Bretagne en 2013 pour protester contre la taxe poids lourds.

III. Le marché des quotas d’émission

a) Principe ou mode de fonctionnement et avantages

Le marché des quotas d’émission est un troisième outil de la politique climatique. Il s’agit d’un marché sur lequel les agents économiques s’échangent des permis de polluer. Ce marché fonctionne comme un marché classique selon la loi de l’offre et de la demande, le prix d’un quota d’émission est fixée selon les variations des quantités de quotas offerts et de quotas demandés. L’offre émane des entreprises n’ayant pas utilisé tous leurs quotas, et en ayant à vendre, tandis que la demande provient des entreprises ayant épuisé leurs quotas et qui ont besoin de quotas supplémentaires.

Au moment de la création du marché, puis au début de chaque période, les pouvoirs publics allouent à chaque participant un certain nombre de quotas. Chaque quota correspond à une unité de polluant : une tonne de CO2 dans le cas du marché européen. A la fin d’une période les participants doivent détenir suffisamment de quotas pour couvrir leur niveau d’émission réel.

Le marché est un lieu d’échanges entre les offreurs et les demandeurs de « quotas d’émission ». Les quotas sont émis par les pouvoirs publics en fonction du niveau global de pollution toléré. Ensuite les agents économiques s’échangent ces droits en fonction de leurs émissions. Les entreprises polluant plus que leurs quotas sont les demandeurs et les agents polluant moins que leurs quotas sont les offreurs. Ce système d’échange permet d’établir, selon le mécanisme de l’offre et de la demande, le prix unitaire d’un quota.

Le marché présente plusieurs avantages. Tout d’abord il est bien accepté en politique. Il offre une flexibilité puisque les entreprises peuvent décider de dépolluer ou de subir le coût de l’achat des quotas sur le marché. Enfin avec le marché des quotas d’émission, les réductions d’émissions sont connues avant même mise en fonctionnement du marché puisque le volume global d’émission est fixé par les pouvoirs publics à l’ouverture du marché

b) Limites

Les limites du marché des quotas d’émission sont multiples.

L’efficacité du marché dépend de l’efficacité de l’autorité de surveillance du respect des quotas et régulation des échanges ce qui nécessite la mise en place d’un système de contrôle lourd et couteux.

Le marché est bien adapté à de gros émetteurs, mais pas réaliste pour tous les émetteurs de gaz à effet de serre tant que les coûts de transaction entre agents et les coûts de mesure des émissions ne peuvent être abaissés. Tant que ces coûts sont élevés le marché des quotas ne peut être appliqué aux petites entités : on ne peut pas allouer des quotas à chaque famille, chaque bureau, cela entrainerait des coûts de transaction énormes.

Il existe un risque de spéculation : l’existence de spéculations entraîne de l’instabilité, ce qui réduit l’incitation à moins polluer car les investissements ont un horizon de long terme et a pour risque la volatilité du prix des quotas.

Enfin, la plus grosse limite du marché en tant qu’outil de réduction des émissions est que la quantité de quotas a été trop importante au début, donc le quota n’est pas cher, ce qui incite à polluer et à acheter des quotas plus qu’à dépolluer… Résultat, les incitations à limiter les émissions de CO2 sont bien trop limitées pour atteindre les objectifs. Pour répondre à cette limite, il semble alors souhaitable que le régulateur diminue la quantité totale de permis en circulation.

Conclusion

La politique climatique dispose de trois outils majeurs pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et préserver l’environnement. Chacun de ces trois outils a un mode d’action différent et présente certains avantages mais également certaines limites.

Ainsi, ces outils peuvent être combinés pour obtenir de réels résultats sur l’environnement. L’utilisation de ces outils par les pouvoirs publics n’est pas encore optimale, mais il ne tient qu’aux instances responsables d’adapter peu à peu les modalités de chaque outil pour les rendre plus efficients.

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